Une "affaire McKinsey", une affaire de "cabinets de conseil" ? La polémique sur le recours par l'Etat à ces conseils externes, dont l'emblématique cabinet américain, a pris de l'ampleur depuis la publication, le 17 mars, du rapport d'une commission d'enquête sénatoriale. Au point de perturber la campagne électorale du président sortant et candidat à sa propre succession.

Les dépenses de conseil des ministères ont atteint 893,9 millions d'euros en 2021, selon ce rapport sénatorial qui dénonce la présence "tentaculaire" des cabinets de conseil auprès de l'appareil d'Etat et une forte augmentation de ces dépenses au cours du quinquennat.

Les sénateurs ont annoncé le 25 mars avoir transmis au parquet une "suspicion de faux témoignage" d'un dirigeant d'une filiale française de McKinsey, qui avait assuré sous serment que le cabinet payait bien l'impôt sur les sociétés en France. Or, selon la commission, les entités françaises du cabinet américain n'ont versé aucun impôt sur les sociétés depuis "au moins dix ans". Ce que la firme conteste, assurant qu'une de ses filiales a payé pendant six ans l'impôt sur les sociétés.

Ces travaux de la Chambre haute ont été publiés un moins après la parution d'un livre d'enquête, "Les infiltrés. Comment les cabinets de conseil ont pris le contrôle de l'Etat" (Editions Allary). Selon les auteurs, les journalistes Caroline Michel-Aguirre et Matthieu Aron, "les sommes versées aux cabinets de conseil oscillent entre 1,5 et 3 milliards d'euros par an", par tous les acteurs publics confondus.

A quelques jours du premier tour, le 10 avril, les oppositions se sont emparées du sujet. "Un scandale d'Etat", a fulminé Jordan Bardella, le président du Rassemblement national. "Le gouvernement semble avoir quelque chose à cacher", a jugé la candidate des Républicains Valérie Pécresse. "Tout ça s'inscrit dans une logique globale chez Macron, qui est une logique de méfiance, de défiance vis-à-vis des services de l'Etat", a renchéri Ian Brossat, directeur de campagne du communiste Fabien Roussel. Soutien de Jean-Luc Mélenchon, le député Adrien Quatennens a dénoncé "la République des copains et de la France start-up".

Présentant son programme le jour-même de la publication du rapport, et interrogé sur le sujet, Emmanuel Macron avait affirmé qu'après avoir augmenté, ces dépenses étaient en baisse de 15%. Une promesse qui, en réalité, reste à tenir, car elle découle d'une circulaire du Premier ministre Jean Castex datée du 19 janvier 2022 (voir notre article du 18 mars).

Et c'est un chef d'Etat visiblement remonté qui s'est à nouveau justifié le 20 mars sur France 3, puis plus longuement le lendemain lors d'un déplacement à Dijon. Avant une conférence de presse, mercredi 30 mars, des ministres Amélie de Montchalin et Olivier Dussopt.

Depuis Bercy, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques a dénoncé des "fausses informations", "manipulations" et "polémiques qui nuisent au débat démocratique sur les idées et les projets portés par les candidats" et notamment sur la question des consultants, qui suscite "des attaques de plus en plus fortes et de plus en plus grossières".

Mais plusieurs des justifications invoquées, notamment par Emmanuel Macron, se heurtent à certaines conclusions de la commission d'enquête du Sénat. D'autres sont difficilement étayables.

Des hausses liées à la crise sanitaire ? "Marginal" selon la commission d'enquête

C'est l'un des arguments-phare de l'exécutif: la forte hausse des dépenses en faveur des cabinets de conseil s'expliquerait par la crise sanitaire. "Quand il y a eu la crise, quand tout le monde est sur le pont, quand vous avez des ministères qui sont jour et nuit au travail, qui font appel --et je les en remercie-- à des réservistes, à des bénévoles; qu'ils demandent des prestataires extérieurs pour les aider ne me choque pas", a par exemple déclaré le chef de l'Etat le 27 mars sur France 3.

Même argument invoqué deux jours plus tôt par le porte-parole du gouvernement, Gabriel Attal. "Il y a eu une crise sanitaire. A un moment où vous devez mobiliser toutes les forces possibles, vous adjoindre de toutes les forces possibles, effectivement, il y a une augmentation de cabinets d'experts auxquels l'Etat a eu recours pendant la crise sanitaire pour accompagner le déploiement de la campagne de vaccination notamment", a-t-il expliqué le 25 mars sur Franceinfo (à partir de 10min31).

Mais la Commission d'enquête du Sénat a décrit une situation bien différente. "On l'a dit d'emblée, on l'a écrit dans le rapport: la crise Covid a coûté 41,05 millions d'euros sur une dépense annuelle en conseil à forte composante stratégique et d'organisation de 445 millions d'euros. Cela représente 10% de (cette catégorie), et 5% du total des conseils", explique à l'AFP le président (Les Républicains) de la commission, le sénateur Arnaud Bazin.

Interrogé sur cette polémique le 19 mars sur France 2, le ministre de la Santé Olivier Véran a d'ailleurs expliqué que "s'agissant de (son) ministère (...) sur les deux ans de gestion de crise, nous avons dépensé 26 millions d'euros en faisant appel à des structures privées, sur 30 milliards d'euros de dépenses". Un chiffre corroboré par le rapport sénatorial (page 291).

"Ca augmente en 2019, en 2020, et en 2021 on explose les compteurs. Mais ce n'est pas la crise sanitaire, c'est marginal" - Arnaud Bazin

Au total, les sénateurs ont identifié "au moins 68 commandes" en lien avec la crise sanitaire "pour un montant total de 41,05 millions d'euros" dont 26 millions pour le seul ministère de la Santé.

Par ailleurs, les sénateurs-enquêteurs précisent, "d'après les données recueillies sur un échantillon de cinq cabinets", que dans le cadre de cette crise sanitaire, "l'intervention d'un consultant est en moyenne facturée 2.168,38 euros par jour". Avec des différences allant du simple au double en fonction du prestataire: Une "journée de consultant" coûte selon eux de 1.502,88 euros par jour avec le cabinet Citwell à 3.352,05 euros avec le cabinet Roland Berger, ou encore 2.708,26 euros avec McKinsey.

Surtout, les travaux sénatoriaux mettent en avant une "augmentation forte et continue" des dépenses au profit des cabinets de conseil durant le quinquennat. "Ca augmente en 2019, en 2020, et en 2021 on explose les compteurs. Mais ce n'est pas la crise sanitaire (qui explique cette explosion de dépense): c'est marginal", insiste Arnaud Bazin.

De nombreux ministères sont concernés. Le graphique ci-dessous montre que s'agissant des conseils en stratégie et organisation, la facture a augmenté de plus de vingt millions d'euros entre 2018 et 2021 pour les "ministères sociaux", mais également pour le ministère de l'Economie et des Finances, celui de la Transition écologique ou encore l'Intérieur. En revanche, les services du Premier ministre, les ministères des Armées et de l'Agriculture présentent une dépense 2021 en baisse par rapport à celle de 2018.

Interrogé par l'AFP, Bercy a souligné que des dépenses de conseil "ont pu être engagées" pour des mesures "induites par la gestion de la crise ou l'adaptation de l'administration", évoquant par exemple "le déploiement des aides aux entreprises", le plan "France relance" ou encore "l'accélération de la numérisation" avec le télétravail.

Les "trois-quarts" des dépenses en "prestataires informatiques" ? A nuancer

Dénonçant des "bêtises" de ses détracteurs, Emmanuel Macron a avancé l'argument suivant, le 28 mars à Dijon:

"On a parlé du milliard. Je vous invite à regarder le détail. Les trois quarts, (…), ce sont des recours à des prestataires informatiques et des entreprises pour financer le cyber et l'évolution aux nouveaux risques".

Dans sa conférence de presse du 30 mars, le ministre chargé des Comptes publics Olivier Dussopt a pour sa part évoqué une part de "deux tiers" des dépenses portant sur "les services d'information" et "les audits informatiques et cyber" en 2021.

Mais pour le président de la commission d'enquête sénatoriale, il s'agit dans tous les cas de dépenses de conseil, qui ne comprennent pas toutes les dépenses de "mise en oeuvre" ou de "réalisation".

Dans leur rapport, les sénateurs ont divisé les dépenses en deux grandes catégories:

- Les prestations de conseil intégrant une "forte composante stratégique" (organisation, recrutement, expertise métier ou stratégie des systèmes d'information): 445,6 millions d'euros en 2021.

- Les prestations de conseil "essentiellement informatiques" avec "une moindre composante stratégique" (une étude de projet ou une expertise technique, par exemple): 448,3 millions d'euros en 2021.

Dans la première catégorie, dite "à forte composante stratégique", les sénateurs ont identifié pour 142 millions d'euros de conseil en "stratégie des systèmes d'information" (SSI) et pour 56 millions d'euros de conseil en "qualité des systèmes d'information" (QSI).

Le raisonnement de l'exécutif semble consister en une addition des dépenses "essentiellement informatiques" (la 2e catégorie) et de celles dites "à forte composante stratégique" mais incluant une dimension informatique.

Dans sa réponse à l'AFP, Bercy ne cite d'ailleurs que les 142 millions d'euros ayant trait à la SSI, et non les 56 millions d'euros ayant trait à la QSI.

Cette différence de calcul mise à part, un désaccord semble subsister sur le fond des prestations de conseil rendues.

Emmanuel Macron a parlé à Dijon "de recours à des prestataires informatiques et des entreprises pour financer le cyber et l'évolution aux nouveaux risques".

Il s'agit de dépenses de conseil qui ne comprennent pas toutes les dépenses de "mise en oeuvre" ou de "réalisation", souligne de son côté le président de la commission d’enquête sénatoriale Arnaud Bazin.

"On est dans la réflexion sur les systèmes d’information, sur l’architecture générale. Ce n'est pas du tout de la mise en œuvre, de la réalisation", détaille-t-il. Concernant les 448,3 millions de dépenses dites "essentiellement informatiques" relevées par les sénateurs "ce n'est pas de la prestation non plus, c'est toujours du conseil", poursuit-il.

Du côté de Bercy, on indique que dans cette enveloppe figure notamment du "développement informatique" et du "codage".

"On a soigneusement évité de compter ce type de prestations informatiques. Sauf erreur d’imputation de l’Etat, parce que nous, on travaille sur la base de ce qu‘ils nous envoient", nuance Arnaud Bazin.

Toutefois, il existe des besoins bien réels. "L'Etat manque clairement de moyens en interne" dans ce domaine, écrivent les sénateurs-enquêteurs.

Lors d'une audition devant la commission d’enquête du Sénat, Guillaume Poupard, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), a notamment avancé des besoins de conseil pour son agence en terme de "communication", de "ressources humaines", ou pour une "réforme de sa direction des systèmes d’informations". Il a revanche fermement écarté l’idée d’un recours à des cabinets de conseil "sur des questions techniques de cybersécurité". "En ce domaine, nous avons la prétention d'internaliser les compétences et d'être les meilleurs en France".

Sous Macron, "on a beaucoup moins dépensé qu'il y a 10 ans" ? Difficile à étayer

C'est le président de la République qui l'a affirmé lundi 28 mars à Dijon: "Je vous invite à regarder les chiffres en période longue. Je me félicite que sous ce quinquennat, on ait beaucoup moins dépensé qu'il y a dix ans".

Son ministre des Comptes publics lui a emboîté le pas 48 heures plus tard, en restant toutefois prudent sur des "comparaisons à long terme" alors que les "périmètres" des dépenses et la nomenclature comptable de l'Etat ont évolué.

C'est en réalité un des premiers enseignements des travaux d'enquête parlementaire: l'Etat est bien en peine de chiffrer avec précision le montant global accordé aux cabinets de conseil. Les données sont parcellaires, à plus forte raison sur les périodes antérieures.

Avant 2018, "manifestement, on ne peut pas avoir les données. En tout cas on les a demandées, et les ministères nous ont dit que c’était compliqué, qu’il fallait chercher tout ça à la main, qu’il y avait des milliers de lignes, et ils ne l’ont pas fait", a souligné Arnaud Bazin.

"On sait toutefois, et ce sont les données des fédérations professionnelles, que c'est entre 2009 et 2011 que le conseil au secteur public pour la stratégie et l'organisation a connu son apogée, en particulier pour l'accompagnement de la RGPP", a avancé Olivier Dussopt, qui cite la Révision générale des politiques publiques, une vaste entreprise de réduction du train de vie de l'Etat menée sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, qui s'est accompagnée d'un recours massif au conseil privé.

Dans son rapport, la commission d'enquête souligne de son côté une "hausse sensible entre 2007 et 2010" de la part du secteur public dans le chiffre d'affaires des entreprises de conseil.

En réalité, gouvernement et sénateurs s'appuient sur les mêmes chiffres.... ceux de la Fédération européenne des associations de conseil. On peut le voir sur le graphique ci-dessous: la part du secteur public dans le chiffre d'affaire des entreprises de conseil approchait puis dépassait le milliard d'euros en France entre 2008 et 2011 (voir la ligne du bas).

Mais attention: le périmètre considéré ici recouvre des dépenses publiques au sens large. Le rapport de la commission d'enquête du Sénat paru en mars 2022, quant à lui, ne porte que sur celles des ministères et une partie des opérateurs de l'Etat.

"Le chiffre du syndicat européen des cabinets de conseil, c’est, encore une fois, toutes les administrations, y compris les administrations locales, c’est-à-dire les communes, les départements, les régions", a détaillé Arnaud Bazin. Si le même périmètre avait été pris en compte pour le chiffre des dépenses soulevé par le rapport de la commission d'enquête, "il serait probablement nettement plus élevé". "Mais c’était pas notre sujet. Notre sujet, c'était l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques de l'Etat", a-t-il rappelé.

S'agissant du quinquennat de François Hollande, tous les chiffres n'ont pas pu être réunis par la commission d'enquête. On peut voir dans le graphique sénatorial ci-dessous que les dépenses en conseil des ministères hors informatique étaient supérieures, en 2014, à celles des années 2018, 2019 et 2020 du quinquennat Macron. Mais en l'absence de données sur les prestations stratégiques comprenant une dimension informatique, ces données restent parcellaires.

Quels liens entre McKinsey Macron et LREM ?

Les oppositions se sont emparées de cette affaire, souvent présentée comme le symbole d'une porosité entre Emmanuel Macron, son parti, et l'univers des cabinets de conseil. Non sans évoquer de supposés liens entre le chef de l'Etat et le plus cité de ces cabinets, McKinsey.

Ainsi le député LFI Adrien Quatennens a affirmé, lors d'un débat avec Olivier Véran le 22 mars sur France 2, que "l'homme qui se chargeait des contrats pour l'Etat avec McKinsey est un ami personnel de M. Macron, qui l'a aidé dans sa campagne, et qui a menti devant une commission d'enquête au Parlement puisqu'on découvre désormais que ce cabinet n'a pas payé d'impôts."

L'homme à qui le député du Nord fait référence est Karim Tadjeddine, directeur associé senior chez McKinsey, co-dirigeant l’activité Secteur public au bureau de Paris du cabinet de conseil américain.

Dans sa biographie, sur le site de McKinsey, on peut notamment lire que M. Tadjeddine a été "rapporteur de la Commission de Libération de la Croissance Française ("Commission Attali"), chargée en 2007 et en 2010 par le Président de la République (Nicolas Sarkozy, NDLR) de définir un agenda de réformes structurelles pour la France."

De cette commission, Emmanuel Macron, alors âgé de 30 ans et banquier d'affaires chez Rothschild, était le rapporteur général adjoint. Avant d'être membre de la Commission pour la production d'un second rapport, en 2010.

Plusieurs articles de presse, notamment de M, le magazine du Monde, ont narré la présence de membres de McKinsey lors du passage d'Emmanuel Macron au ministère de l'Economie, puis lors du lancement d'En Marche en 2016. En 2017, les "Macron Leaks", un piratage massif de la campagne du futur président, avait également mis en exergue la proximité entre des personnes qui occupaient des fonctions chez McKinsey et l'équipe de campagne.

Selon un article de Mediapart paru le 31 mars, le cabinet McKinsey aurait également "travaillé gratuitement pour Emmanuel Macron dès son arrivée au ministère de l'Economie" en 2014.

Emmanuel Macron a également préfacé un livre collectif , "l'Etat en mode start-up" (Librairie Eyrolles, 2017), co-coordonné par son ancien directeur de cabinet à Bercy Thomas Cazenave, et auquel a contribué Karim Tadjeddine.

"On attend de l'Etat qu'il réforme. Mais on attend tout autant de lui qu'il se réforme et qu'il montre l'exemple, afin d'être toujours plus efficace et toujours en pointe", écrivait l'actuel chef de l'Etat en ouverture de cette préface.

Plusieurs protagonistes du parti majoritaire ont travaillé pour McKinsey avant ou après leur expérience politique. L'actuel directeur général de La République en Marche, Paul Midy, a travaillé de 2007 à 2014 pour le cabinet américain. L'ancien président des "Jeunes avec Macron", Martin Bohmert, a rejoint ce cabinet de conseil en juin 2020.

La branche française du cabinet américain a perçu quelque 12 millions d'euros dans le cadre de la crise sanitaire, et notamment pour la campagne de vaccination, selon le Sénat. Mais globalement, les dépenses de l'Etat facturées par McKinsey ne représentent que 5% des dépenses de conseil en stratégie, et 2% des dépenses de conseil en général, a insisté le ministre Olivier Dussopt.