"Mettre sous cloche les décisions des permis de construire sur la ruralité, cela signifie qu'on s'interdit toute forme d'avenir (...) J'ai décidé que la région se retirait du processus" d'élaboration d'un document devant fixer les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols, a lancé samedi 30 septembre Laurent Wauquiez devant un rassemblement d'élus locaux à l'Alpe d'Huez, en Isère, sous des applaudissements nourris (archivé ici).

Le lundi suivant, dans un courrier à la Première ministre Elisabeth Borne, il a précisé sa démarche (archivé ici): "Je souhaite donc suspendre la procédure de modification du SRADDET [Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires , NDLR] et ne plus engager la Région dans cette démarche jusqu’à ce que ses conditions de réussite soient établies".

Et de conclure: "Je me permets de vous recommander fortement de remettre à plat tout ce dispositif législatif afin de le construire maintenant dans une véritable consultation des élus locaux et des territoires".

Son annonce  a été largement critiquée, par la majorité, mais aussi par la gauche.

Quel est l'objet du litige ?

Laurent Wauquiez et le gouvernement s'affrontent sur la question du ZAN, le "zéro artificialisation nette". Il s'agit d'un objectif fixé pour 2050, qui a été consacré comme un des objectifs du plan biodiversité de 2018 (archivé ici) puis inscrit dans la loi. Il demande aux collectivités de réduire le rythme d'artificialisation des sols (archive), à l'impact néfaste pour l'environnement. 

L'artificialisation des sols  a été un des sujets examinés par la Convention citoyenne pour le climat de 2019. Ce sont les conclusions des ces travaux qui ont été intégrés dans cette loi "Climat et résilience",  qui prévoit d'accélérer la marche (archivé ici) 

Pour tenir cet objectif de ZAN, les régions doivent l'intégrer dans leur SRADDET (archive ici), qui est un outil de politique d'aménagement du territoire entre les mains des régions, créé par la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) de 2015 (archivé ici).

Déjà en 2021, il y avait eu quelques tensions. "L'actualisation du schéma avec le ZAN a été imposée un peu à marche forcée dans le cadre de la loi Climat et résilience 2021", explique à l'AFP le géographe Sacha Czertok, chargé d'étude pour la coopérative conseil Acadie, spécialisé en stratégie territoriale.

"Les régions peuvent différencier le rythme d'atteinte de la trajectoire ZAN en association avec les intercommunalités. Toutes les régions font ce travail pour voir comment elles peuvent différencier cet objectif à l'échelle de groupements d'intercommunalités en fonction de différents facteurs, comme le nombre de friches, la démographie, les grands équipements disponibles, etc", explique le géographe Xavier Desjardins, professeur en aménagement de l'espace et urbanisme à Sorbonne Université.

Mais les modalités sont complexes, et c'est pour surmonter les difficultés générées par la loi de 2021 que le gouvernement en a adopté une nouvelle le 21 juillet 2023, avec "pour objectif de faciliter la mise en oeuvre dans les territoires des objectifs de zéro artificialisation nette (ZAN), fixés par la loi 'Climat et résilience'. Depuis l'adoption de ce texte en 2021, les élus locaux ont relayé des difficultés juridiques et pratiques mal anticipées", selon le site officiel Vie Publique (archivé ici).

C'est cette "loi visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux", selon son appellation officielle, qui a suscité l'ire de Laurent Wauquiez, qui estime notamment que, compte tenu des contraintes, "les neuf mois supplémentaires accordés pour l’approbation du SRADDET ne constituent en rien un assouplissement du calendrier". 

"Je constate que la loi du 20 juillet 2023 est venue modifier les règles du jeu, sans pour autant que les craintes légitimes des territoires ruraux et de montagne ne soient entièrement entendues", écrit-il dans son courrier à Mme Borne.

Qu'a annoncé précisément Laurent Wauquiez ?

Après avoir initialement dit vouloir "se retirer" du dispositif, il a précisé dans sa lettre à la Première ministre qu'il "suspend" la mise à jour du SRADDET qu'il doit faire pour y intégrer le ZAN. 

A l'instar des autres régions, il a jusqu'en novembre 2024 pour approuver le SRADDET révisé intégrant le ZAN, explique M. Desjardins. 

En cessant les travaux préparatoires à cette mise à jour, il risque donc de ne pas respecter pas ce délai de 2024, mettant la région hors la loi. 

"C'est la première fois qu'une région s'oppose frontalement comme cela à l'Etat sur ce point", relève M. Desjardins.

Laurent Wauquiez peut-il mettre sa région hors la loi ?

"En France, la loi est valable pour tout le monde et s'applique partout, sauf à ce qu'elle même prévoit des dérogations",  rappelle à l'AFP Marie-Odile Peyroux-Sissoko, professeur de droit public à l'université de Bourgogne Franche-Comté, précisant que la Constitution, au sommet de la hiérarchie des normes, instaure "le principe de décentralisation".

"La révision constitutionnelle de 2003 le consacre dans l'article 72 qui prévoit le principe de libre administration des collectivités territoriales, leur donnant les coudées franches pour tout un tas de choses, dans le respect de la loi". Et  "l’alinéa 6 de l’article 72 prévoit que préfet a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Nous commençons donc ici à toucher notre affaire, puisque le préfet a une mission confiée par la Constitution", ajoute-t-elle.

Le préfet pourrait-il alors automatiquement se substituer à la région pour faire appliquer la loi ?

En l'état, les textes encadrant le ZAN et le SRADDET ne prévoient pas d'intervention directe du préfet, qui pourrait se substituer au conseil régional dans certains cas. Ce genre de dispositif est parfois prévu, "mais je ne vois rien de tel" dans ces textes, explique à l'AFP Jean-Michel Lemoyne De Forges, professeur émérite de droit public à l'université Paris II.

Reste donc un recours devant la justice administrative, initiée par le préfet ou toute autre "personne qui aurait un intérêt légitime à agir", poursuit-il.

Mais comment et à quel moment ? "On peut imaginer que le préfet fasse un recours juridique, comme un déféré préfectoral" devant le tribunal administratif, ajoute-t-il, précisant que pour lui, "la décision de suspendre les travaux préparatoire a un effet juridique et peut donc faire l'objet d'un recours", sans qu'il soit nécessaire d'attendre 2024 et l'expiration du délai donné aux régions pour présenter leur SRADDET mis à jour.

Mais débuterait alors un parcours judiciaire qui peut être semé d'embûches et surtout très long, allant jusqu'au Conseil d'Etat, permettant à Laurent Wauquiez de jouer la montre et forcer le gouvernement à négocier une solution pour sortir d'une impasse.

A cet égard, Laurent Wauquiez, qui officialisait aussi ce 30 septembre ses ambitions présidentielles, dit d'ailleurs miser sur un déblocage de la situation avant l'échéance de 2024, dans le cadre d'une négociation avec les pouvoirs publics à laquelle il se rendra en brandissant sous le nez de l'exécutif la menace d'un blocage néfaste pour tout le monde s'il n'obtient pas des concessions.

La porte de sortie se trouverait dans un autre dispositif, les COP territoriales sur la transition écologique. Elisabeth Borne a lancé cette idée de conférences pour "faire converger travaux nationaux et remontées des territoires", et "parce que les régions sont les cheffes de file de l'aménagement du territoire, l'échelon pour la réflexion stratégique et la planification, je lance aujourd’hui les +COP territoriales+", a-t-elle dit le 28 septembre (archivé ici).

"Les ZAN posent des problèmes très concrets, financiers, d'aménagement, et les COP peuvent être le lieu de déblocage de certains points", estime M. Czertok.

Laurent Wauquiez est-il sanctionnable ?

"S'il ne respecte pas la loi, j'espère qu'effectivement il y aura des sanctions",  a réagi dimanche 1er octobre le porte-parole du gouvernement Olivier Véran, une déclaration qui suscite la perplexité chez Mme Peyroux-Sissoko et M. Lemoyne De Forges.

"Comme il existe le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités, une éventuelle sanction ne peut provenir que du juge. Ce n’est n’est pas le gouvernement qui pourra sanctionner un président de région élu et dont les compétences, et la décentralisation, sont protégées par le principe de libre administration", explique la première.

Pour le second, "le code des collectivités ne prévoit pas de sanction pour un président de conseil régional. L’exécutif peut suspendre ou révoquer un maire, des conseillers municipaux, un conseil municipal, mais ne peut pas agir contre les conseils départementaux ou régionaux. M. Wauquiez ne peut pas être suspendu ou révoqué, je ne vois pas à quoi M. Véran fait allusion quand il parle de sanction".

4 octobre 2023Corrige le nom de Xavier Desjardins au 10e paragraphe. 4 octobre 2023précise le titre