Préemptant l’audience des journaux de 13 heures de TF1 et France 2 de mercredi 22 mars, le président de la République a estimé “qu’on passait trop par la loi dans notre République”. Autrement dit, il faudrait passer davantage par le pouvoir réglementaire (décrets notamment), plus réactif, et moins par le Parlement. Reste que seule la loi représente en droit l’expression de la volonté générale, même lorsque les sondages vont à l’encontre de ce que décide le Parlement, et qu’elle ne peut être contournée sans risquer une violation de la Constitution. Parmi les prochains “chantiers” de réformes promis par le président de la République, la plupart devront passer par le Parlement parce que la Constitution l’exige.

LA CONSTITUTION SEULE ÉNONCE CE QUI RELÈVE DE LA LOI ET CE QUI N’EN RELÈVE PAS

La répartition des compétences entre le Parlement (pouvoir législatif) et le gouvernement (exécutif) est prévue par la Constitution. 

L’article 34 énonce toute une série de sujets essentiels de la vie nationale dont seule la loi fixe les règles ou les principes fondamentaux. Il s’agit notamment de : droits civiques et garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias ; les sujétions imposées par la Défense nationale, la nationalité, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités, la détermination des crimes et délits ainsi que les peines, la procédure pénale, les impositions de toutes natures, les régimes électoraux, l’organisation générale de la Défense nationale, l’enseignement, la préservation de l’environnement, le régime de la propriété, le droit du travail, le droit syndical et celui la sécurité sociale.

Pour le reste, l’article 37 de la Constitution renvoie au pouvoir exécutif (le régime des contraventions de police par exemple). Le gouvernement intervient aussi pour mettre en œuvre les lois dans le détail (décrets d’application).

LES PROCHAINS CHANTIERS OUVERTS PAR LE PRÉSIDENT RELÈVENT DE LA LOI

Un exemple emblématique est celui du projet de loi immigration, dont l’examen a été repoussé, mais qui ne pourra en aucun cas être réglé par décret. S’agissant de la fin de vie, qui a donné lieu à la création d’une convention citoyenne, elle relève de la seule loi. La réforme du Revenu de solidarité active énoncée durant l’intervention du Président suppose également l’intervention d’une loi pour réformer celle de 2008 qui mit en place cette allocation. Le partage des profits dans les grandes entreprises, annoncé également lors de l’entretien par le président de la République, par son aspect à la fois fiscal et social, relève aussi de la seule loi. Enfin, l’un des projets de ce quinquennat est également de réduire les impôts de production des entreprises pour favoriser la réindustrialisation, une mesure qui devra elle aussi passer par le Parlement.

Dans tous ces domaines, intervenir uniquement par décret serait illégal. Et s’il prenait au législateur de voter des lois courtes, renvoyant systématiquement à un décret d’application, elle serait contraire à la Constitution car le Parlement doit exercer toute sa compétence.

On comprend que faute de majorité absolue, Emmanuel Macron cherche à contourner le Parlement en découvrant tout d’un coup le phénomène, assez propre à la France, d’inflation législative. Ce phénomène, très réel, n’est toutefois pas nouveau : dès 1992, le Conseil d’État déplorait une véritable ”logorrhée législative”. Résoudre ce problème bien connu n’a rien d’évident : la loi appelle la loi par un jeu de complexification croissante de l’ordre juridique. 

ET EN DEHORS DE LA LOI ? LES ÉLUS LOCAUX, LES PARTENAIRES SOCIAUX…

Une fois exclu le pouvoir réglementaire de gouvernement pour décider des orientations fondamentales du pays qui relèvent de la seule loi, deux pistes s’ouvrent.

Il y a d’abord la possibilité de rendre l’action publique plus proche des citoyens, en sollicitant davantage les collectivités territoriales et leur pouvoir réglementaire. Si ces collectivités ne peuvent agir que dans les limites imposées par les lois de décentralisation, il existe une marge de manœuvre largement inexploitée, notamment les expérimentations que la loi elle-même a rendu possibles.

L’autre piste serait de laisser plus de place à la négociation collective entre représentants des syndicats et du patronat. Si celle-ci ne figure pas explicitement dans la Constitution, son importance apparaît dans le Préambule de celle de 1946 qui prévoit que “tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises“.

Après tout, c’est par la voie de la négociation collective que furent institués les régimes de retraite complémentaires des cadres (AGIRC) en 1947, des non-cadres (ARRCO) en 1961, leur fusion depuis 2019, etc. Ces solutions novatrices à l’époque ont même été reprises par une loi de 1972 qui les a étendues à tous les salariés.

En droit du travail, depuis la Loi Larcher de 2007, le Code du travail prévoit qu’en cas de projet de réforme sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle, le Gouvernement engage une concertation avec les partenaires sociaux (ce qui ne l’a pas empêché en septembre 2017 de déclarer l’urgence et d’élaborer cinq ordonnances réformant le Code du travail, sans négociation). 

Toutes ces possibilités ne dispensent pas de lois en dernier ressort, afin notamment d’étendre à tous le bénéfice de certains accords, ou au contraire de pallier l’absence d’accord. D’autant que ces accords interviennent aussi dans des domaines relevant du législateur, car touchant aux principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. 

C’est d’ailleurs pour cela que ces accords sont parfois qualifiés de “pré-législatifs” : la loi n’est pas contournée, elle sort renforcée.

Auteurs :

Auteurs : Guillaume Baticle, master de droit public, Université de Picardie Jules Verne

Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay 

Relecteur : Pascal Caillaud, chargé de recherche CNRS en droit social, Laboratoire Droit et changement social, Nantes Université

Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani et Yeni Daimallah