Damien Abad protégé de toute poursuite pendant son mandat ? Alors qu'une enquête pour tentatives de viol visant l'ancien ministre des Solidarités, redevenu député, a été ouverte le 29 juin, des internautes se sont indignés de son retour à l'Assemblée nationale. Certains affirment en effet que l'élu, qui nie les faits qui lui sont reprochés, va bénéficier d'une immunité parlementaire qui le protègerait de l'autorité judiciaire.

"Immunité de cinq ans pour Damien Abad", dénonce ainsi une publication sur Facebook.  "Il bénéficiera de l'immunité parlementaire qui le protège contre d'éventuelles condamnations dans le cadre des enquêtes pour viols dont il fait l'objet", affirme un autre tweet. 

"Immunité" ou "impunité" ?

Un député peut faire face à des poursuites judiciaires ou des mises en examen. Il bénéficie toutefois d'une immunité parlementaire qui le protège jusqu'à un certain point dans l'exercice de son mandat selon un cadre défini. 

Deux mécanismes régissent cette protection inscrite dans la Constitution : l'irresponsabilitéet l'inviolabilité.

D'une part, un député bénéficie d'une "immunité absolue" (aussi appelée irresponsabilité) "pour les actes liés à l’exercice de leur mandat", comme le décrit l'Assemblée nationale. "C'est une liberté d'expression renforcée, pour éviter que les élus soient poursuivis pour leurs propos, opinions et votes émis comme parlementaire", a expliqué le 6 juillet à l'AFP Elina Lemaire, constitutionnaliste et maître de conférences à l’université Bourgogne-Franche-Comté.

Le principe d'inviolabilité préserve quant à lui les députés face à d'éventuelles mesures privatives de liberté, dans le cadre d'une procédure judiciaire qui touche à des actes accomplis par les parlementaires en tant que citoyens. Il s'applique par exemple à la garde à vue, au contrôle judiciaire ou encore à la détention provisoire. "L'objectif n'est pas de protéger l'individu, mais le mandat et son indépendance, contre l'exécutif et le juge, dans le cadre de la séparation des pouvoirs", décrit Elina Lemaire.

Mais cette inviolabilité n'est pas immuable. La justice peut appliquer des mesures restrictives en cas de crime ou délit flagrant commis par un député ou de condamnation définitive.

En 2017, M'jid El Guerrab (ex-député LREM) avait par exemple été placé en garde à vue puis mis en examen après avoir frappé avec un casque l'ancien premier secrétaire de la fédération PS des Français de l'étranger, Boris Faure, dans le 5e arrondissement de Paris. Il a été condamné en mai dernier à trois ans d'emprisonnement dont un ferme, aménagé en détention à domicile avec un bracelet électronique, et une peine complémentaire de deux ans d'inéligibilité. Il a fait appel de la décision. 

L'Assemblée nationale peut aussi lever l'immunité d'un député lorsque la justice demande une restriction de liberté dans le cadre d'une affaire. L'élu pourrait dès lors être placé en garde à vue, mais à une condition : que le bureau de l'Assemblée nationale accepte de lever cette protection. 

20 demandes depuis 1995

Plus haute instance collégiale de l'Assemblée, le bureau régit et organise le fonctionnement du Palais Bourbon. Il a le pouvoir d'accepter ou de refuser la levée de l'immunité d'un député quand la justice le demande. Il doit pour cela apprécier le "caractère sérieux, loyal et sincère" de la requête, comme le prévoit la Constitution. Il est composé de 22 députés : la Présidente de l'Assemblée, les six vice-présidents, les trois questeurs et les douze secrétaires. 

"L'immunité parlementaire protège par exemple d'éventuelles poursuites de nature politique de la part de l'autorité judiciaire", a expliqué à l'AFP le 7 juillet Jean-Pierre Camby, professeur associé à l'Université de Versailles Saint-Quentin, qui a longtemps travaillé dans les services de l'Assemblée. 

"L'immunité parlementaire n'est pas faite pour entraver la justice", assure François de Rugy, ancien président de l'Assemblée nationale, et qui a siégé au sein du bureau entre 2012 et 2018. "On ne peut donc pas accepter qu'un député veuille se soustraire à la justice grâce à l'immunité. Mais a contrario, il ne faut pas que le pouvoir judiciaire demande des choses disproportionnées", estime l'ancien député, contacté par l'AFP le 7 juillet. 

Depuis 1995 et une révision constitutionnelle, la justice peut mettre des députés en examen sans levée d'immunité. C'est aussi depuis cette date que la levée de l'immunité est décidée par le bureau de l'Assemblée nationale. "Si le bureau peut théoriquement s’opposer à, par exemple, la mise en garde à vue d’un député ou à une mesure de contrôle judiciaire, dans la pratique, il s’y oppose très rarement", affirme l'Assemblée nationale sur son site. 

En 27 ans, 10 demandes de levée d'immunité sur 20 ont été acceptées au moins partiellement par le bureau de l'Assemblée nationale, soit la moitié, selon un rapport rapport d’information publié en 2020 (auxquels ont été ajoutés les cas après la publication). 

Dans les observations d'un rapport d'information publié en février 2020, le Syndicat national de la Magistrature s'est prononcé pour la suppression du principe d'inviolabilité, mais il avait tout de même noté que "les procédures dans lesquelles les demandes de levée de l'inviolabilité sont rejetées [sont] devenues très rares au cours des dernières années".

Le syndicat avait par ailleurs souligné un certain changement de mentalité, indiquant que les "parlementaires mis en cause dans des procédures judiciaires accept[e]nt désormais de manière courante de déférer volontairement aux convocations de l'autorité judiciaire". La dernière levée d'immunité parlementaire a été celle de l'ex-député LREM Thierry Solère, en juillet 2018. Il avait lui-même demandé à être entendu et avait été placé en garde à vue en juillet dans le cadre d'une affaire de fraude fiscale.

En 2017, Marine Le Pen (RN) et Gilbert Collard (apparenté) s'étaient insurgés contre la levée de leur immunité dans le cadre d'une enquête sur la publication de photos de victimes du groupe Etat Islamique sur Twitter en 2015. L'ex-candidate à l'Elysée avait refusé de se rendre à toute convocation pendant la campagne. "La liberté d'expression et de dénonciation, qui est consubstantielle au rôle de député, est morte avec cette décision de basse politique politicienne", avait-t-elle dénoncé auprès de l'AFP après la décision du Bureau de l'Assemblée.

"Ils considéraient qu'ils n'avaient pas à répondre devant la justice d'une opinion, et a fortiori en tant que parlementaires", décrit pour sa part François de Rugy. "Au Bureau, nous avions pour position de principe de ne pas porter un jugement sur l'opportunité des poursuites. Les juges nous avaient expliqué que la personne aurait pu être entendue sans la moindre contrainte mais refuse de le faire. Ce n'était pas à l'Assemblée de s'y opposer. Si elle l'avait fait, elle serait rentrée dans un jugement d'opportunité", fait-il valoir. Les deux députés seront finalement relaxés en 2021. 

Concernant les affaires de violences sexuelles, l'Assemblée avait déjà levé l'immunité parlementaire de Georges Tron en 2011, après sa mise en examen pour viols et agressions sexuelles en réunion par personne ayant autorité. Dix ans plus tard, l'ancien ministre et ancien maire (LR) de Draveil a été définitivement condamné à cinq ans de prison, dont trois ferme en décembre 2021. 

Des refus critiqués

Certaines décisions du Bureau ont suscité la polémique à l'Assemblée. Comme en décembre 2020, dans le cas de l'ex-député de Gironde Benoit Simian. Alors que l'ancien parlementaire était accusé de harcèlement par son ex-femme, la Justice avait vu sa demande de levée d'immunité pour une garde à vue rejetée.

Le Bureau de l'Assemblée avait alors estimé que la demande d'audition sous ce régime privatif de libertés "ne parai[ssait] pas suffisamment étayée pour être considérée comme nécessaire". Le parquet de Bordeaux avait pourtant indiqué qu'une mesure de garde à vue était le "seul moyen désormais" mis à sa disposition "pour le contraindre à venir s'expliquer et fixer les limites de ses agissements".

Si l'Assemblée s'était dite prête en janvier 2021 à réexaminer la levée de son immunité, Benoit Simian avait finalement conservé sa protection jusqu'à la fin de son mandat.

Un cas qui avait suscité les critiques de la député LFI Clémentine Autain : "Je siégeais au bureau de l'Assemblée quand la décision a été prise, en catimini, avec un ordre du jour où ça n'était pas clair. J'ai vraiment eu l'impression de me faire avoir par le président de l'Assemblée nationale et l'ensemble du bureau", avait-elle dénoncé en janvier dernier. Le député a par ailleurs été condamné en première instance à huit mois de prison avec sursis en juin 2022. 

"Ce serait un tollé"

Les critiques sur l'immunité parlementaire ne sont pas nouvelles. Lors de la campagne présidentielle de 2017, le candidat du PS Benoit Hamon avait déclaré vouloir "en finir avec le principe de l'immunité parlementaire, si c'est pour empêcher le travail libre de l'autorité judiciaire".

Dans leur rapport d’information publié en 2020 à la suite d'une mission parlementaire sur le sujet, les députés Sebastien Huygue (LR) et Alain Tourret (LREM) préconisaient  de conserver cette immunité parlementaire, considérée comme une "protection fonctionnelle accordée aux députés et sénateurs pour le bon exercice de leur mandat". 

En 2017, François de Rugy, alors président de l'Assemblée nationale avait annoncé vouloir lever l'immunité de tout député poursuivi pour harcèlement sexuel.

"Certes, les députés bénéficient d'une protection accrue, mais je doute fortement que l'immunité de parlementaires ne soit pas levée pour des faits relevant de violences sexuelles", pense pour sa part Elina Lemaire. "Aujourd'hui, on ne transige pas avec ce genre de chose et ce serait un tollé si son immunité n'était pas levée si les conditions du lever de l'immunité sont réunies".